I costi della IeFP in 5 domande

di Giacomo Zagardo

Ricercatore presso ISFOL

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1. Oggi, quale contesto emerge?

Tutti comprendono che affrontare bene il problema dei costi dell’Istruzione e formazione professionale (IeFP) significa non solo ridurre i divari territoriali di spesa ma anche quelli di qualità, impostando le basi per un’offerta educativa e formativa più omogenea.

I finanziamenti pubblici del settore, da qualunque parte provengano, vanno adeguati all’effettiva consistenza dei servizi corrisposti nel rispetto del principio costituzionale del “buon andamento”.

Allo Stato, cui nessuno più chiede un intervento primario e diretto per gestire l’offerta di IeFP, spetta mantenere saldamente il controllo unitario, tanto più utile quanto più si ampliano le autonomie e si attribuiscono competenze ai territori.

Le Regioni, per autonomia di entrata e di spesa, e, in via sussidiaria, lo Stato sono chiamati ad assicurare un’offerta di istruzione e formazione che, oggi, non può essere sostenuta dal FSE come prima avveniva. Se alle Regioni compete reperire le risorse, anche lo Stato è chiamato a farlo, nella misura in cui ad esso spetta garantire i Livelli essenziali delle prestazioni (LEP).

Così allo Stato tocca stabilire le modalità dei LEP e garantirne il rispetto su tutto il territorio, in ultima istanza, anche quando non bastino i tributi propri della Regione. Non a caso, con il D.lgs n. 68 del 2011, si è istituito il “fondo perequativo” che mira a far godere ovunque il finanziamento integrale delle spese relative al soddisfacimento dei LEP per la IeFP.

Ciò premesso, non si può negare che il finanziamento dei costi standard dell’offerta formativa sia, in primo luogo, compito delle Regioni che, sulla base dei principi generali del federalismo fiscale, dovrebbero assicurare un graduale e definitivo superamento del criterio della spesa storica.

2. Cos’è il “costo standard”?  

Ai livelli essenziali delle prestazioni è collegato il costo standard del finanziamento, previsto sia dalla norma comunitaria che dal federalismo fiscale: i LEP verrebbero assicurati dal finanziamento integrale dell’offerta in base al “costo standard” e al “fabbisogno standard”[1], definiti come indicatori utili a verificare l’appropriatezza del servizio.

La determinazione dei fabbisogni standard, da monitorare periodicamente, avverrebbe ad opera delle Regioni aiutando ad evitare criteri di riparto estemporanei e non adeguati alle necessità. Lo “standard” di costo corrisponde al miglior valore di riferimento per tutti. Un costo maggiore, se risulta da uno scostamento significativo dalla media, richiede di essere valutato secondo i canoni di equità, correttezza, efficacia ed efficienza.

La “spesa storica”, che corrisponde all’ammontare dei finanziamenti consolidati e risultanti delle spese esposte nel tempo, è stata per molto tempo il criterio–base del sistema di finanziamento della IeFP. Oggi, tuttavia, questo criterio sembra essere meno efficace di quello del costo standard, in particolare:

• per la praticabilità del servizio;
• per la determinazione dei costi;
• per l’ottimizzazione dei valori produttivi;
• per il controllo delle performance;
• per la semplificazione contabile.

Il “costo standard” richiede un confronto tra Regioni quando, invece, la “spesa storica” è orientata, in modo autoreferenziale, ad osservare in uno stesso territorio l’andamento della spesa nel tempo.

3. Quanto mi costa la IeFP?

Per fornire un quadro nazionale dei parametri di costo, nell’indagine dell’Isfol si è partiti dall’indicatore guida scelto da ciascuna Regione o P.A., per poi ricostruire gli altri indicatori al fine di renderli comparabili sul territorio. Pertanto, ogni Regione ha potuto far “emergere” in modo leggibile il costo annuale per percorso, il costo annuale per allievo, il costo orario per allievo e il parametro ora/corso, usufruendo dei dati dell’ultimo Monitoraggio Isfol sull’IeFP.

La percezione è quella di una contenuta (e non scontata) riduzione delle varianze e si osserva, così, che i costi, pur differenti tra i territori, convergono comunque verso un range più ristretto:

• il costo annuale per percorso (mediamente  € 109.041,42) si concentra, per i tre quarti delle Regioni, entro un intervallo di € 20 mila euro;
• il costo annuale per allievo  (mediamente  € 5.446,36) insiste per il 68% dei casi tra € 4.300 e € 5.300;
• il costo orario per allievo  (mediamente  € 5,29) si colloca per più del 60% nell’intervallo di appena un euro per ora/allievo (da € 4,38 a € 5,31);
• il parametro ora/corso  (mediamente € 105,62) va da 87 a 147 euro; quasi due terzi delle Regioni si collocano tra € 95,00 e € 120,00.

La differenza tra il Nord e il resto del Paese è espressa, nel Settentrione, dalla scelta di indicatori guida più specifici e articolati, in grado di indirizzare verso una maggiore efficienza del sistema.

In generale al Sud, rispetto al Nord del Paese, il costo della formazione è maggiore riguardo al costo orario e annuale per allievo. E’ patente, inoltre, il ritardo delle Regioni del Sud che utilizzano esclusivamente l’indicatore guida del costo annuale complessivo per percorso quando, al Nord, la maggior parte delle Regioni si è già orientata verso l’adozione del parametro ora/corso.

Diversamente, i costi per la collettività del primo anno degli Istituti professionali di Stato sono evidenziati dai dati ufficiali del Ministero dell’ Istruzione. Il risultato è che si rileva quasi ovunque un vantaggio economico dal finanziamento delle istituzioni formative (-21,3%) rispetto a quelle scolastiche: e questo, proprio quando cresce in modo esponenziale la quota di scolarizzazione della IeFP, producendo l’apparente vantaggio di costare meno alle Regioni ma non allo Stato e alla comunità.

In relazione alla ripartizione geografica, si può osservare che al Nord, dove il peso della IeFP delle Istituzioni formative è tre volte maggiore che nel resto d’Italia, la differenza del costo annuale allievo delle Istituzioni formative rispetto a quello degli Istituti professionali di Stato è più ampia (-23% contro il -18,3% del Centro e il 20,6% del Sud).

Il benchmarking sui costi della IeFP potrebbe indurre le Amministrazioni pubbliche a compararsi migliorando. Dovrebbe, però, essere sempre effettuato scegliendo prestazioni chiave uniformi, al fine di assicurare una perfetta confrontabilità dei risultati.

4. Quali conclusioni trarne?

• Le Regioni e le P.A. si stanno lentamente riposizionando su parametri di spesa articolati, che individuano chiaramente i costi orari del servizio. Nel valutare i dati regionali sull’entità dei costi emerge che, anche in presenza di differenze tra le realtà territoriali, non ve ne sono di così marcate da impedire una lettura comparativa.

• La differenza tra Nord e Centro-Sud nei criteri di finanziamento si manifesta nella scelta degli indicatori guida (più specifici e articolati al Nord) in grado di indirizzare verso una maggiore efficienza del sistema. In generale al Sud, rispetto al Nord del Paese, il costo della formazione è maggiore in relazione al costo orario e al costo annuale per allievo.

• Nel tempo, la IeFP appare ridimensionata in termini di finanziamenti (si è avuta una diminuzione del complessivo intervento statale e regionale) e ridotta nella partecipazione al Sud, nonostante gli obiettivi di coesione nazionale dovrebbero focalizzarsi sugli studenti più in ritardo e sulle aree territoriali svantaggiate.

• Dall’a.f. 2011/12 si è registrato nella IeFP un ribaltamento in termini di prevalenza del numero di nuovi iscritti e di nuove classi delle Istituzioni scolastiche (senza oneri per le Regioni) rispetto a quelli delle Istituzioni formative (sostenute da Stato, Regioni e FSE) ma, ad oggi, la capacità di ottenere una qualifica regionale da parte di chi sceglie i percorsi triennali della scuola è dimostrata per meno di un quinto di quanti erano iscritti al primo anno.

• I costi delle Istituzioni formative della società civile appaiono inferiori per la comunità (di oltre il 21%) a quelli esposti dalle Istituzioni scolastiche (IPS).

• Già alcune Amministrazioni pubbliche (P.A. Trento e P.A. Bolzano, per l’area di lingua tedesca) hanno optato per una gestione pluralistica e integrata dell’offerta educativa di IeFP, abolendo l’offerta tradizionale degli Istituti professionali di Stato e attuando, di fatto, le istanze prefigurate nel Titolo V.

5.  … e adesso? La risposta è in nuove domande

• Il finanziamento dei percorsi di IeFP delle Istituzioni formative come va sostenuto dallo Stato, in ragione del suo compito di garantire i LEP?

• Andrebbero finanziati costi analoghi a quelli delle Istituzioni scolastiche dell’Istruzione?

• Qual’è il nuovo ruolo delle Regioni in uno scenario di decentralizzazione?