La legge delega sull’istruzione collegata alla legge di stabilità

Un provvedimento opaco, ambiguo e conservativo

di Rosario Drago

[stextbox id=”esclamativo”]Uno strumento privo di respiro strategico[/stextbox]

La legge delega sull’istruzione collegata alla finanziaria (chiamata, per timidezza politica “Legge di stabilità”), genera di primo acchito una fugace illusione con parole come “stato giuridico” o  reclutamento con “concorso presso le istituzioni scolastiche”. L’illusione, però,  scompare nel volgere di un attimo e il testo si rivela  subito per quello che è: uno strumento privo di qualsiasi respiro strategico.
Non tiene conto di tre elementi che caratterizzano la crisi irreversibile del nostro sistema  di istruzione (compresa l’Università):

a)    la mancata trasformazione del modello “Ministeriale” (ereditato dal Fascismo,  con prevalenza della cultura gerarchica, giuridica e burocratica) in un moderno assetto “Tecnico”, con competenze e funzioni, e funzionari, coerenti con la natura e le finalità di un servizio di istruzione in una società democratica e di massa;

b)    la difficoltà – a 12 anni dal varo del nuovo Titolo V– di attuare la decentralizzazione dell’amministrazione in modo da consentire al Centro di svolgere le funzioni di regolazione, valutazione, indirizzo e ricerca, senza interferenze di carattere ammnistrativo-gestionale, che spettano alla periferia: le scuole e gli Enti Locali (artt. 117 e 118 della Cost.);

c)    l’eccessiva fiducia nella legislazione come potere magico di trasformazione della realtà: per ogni cambiamento vengono invocate nuove leggi. E la conseguente carenza di strumenti specializzati e permanenti di analisi, di valutazione e di istruttoria delle disposizioni legislative veramente necessarie e di controllo della loro attuazione.

[stextbox id=”esclamativo”]Una delega opaca e ambigua: un restauro conservativo[/stextbox]

Per questa assenza di respiro, il collegato appare come l’ultimo, quasi disperato tentativo di mantenere in piedi l’attuale assetto organizzativo dell’istruzione, attraverso il restauro conservativo dell’esistente, di cui il Testo Unico – simbolo di stabilità e solidità – è l’immagine più rappresentativa.

La delega, in mancanza di obiettivi chiari e coordinati, rimane quindi opaca; dice e non dice, accenna e dissimula intenzioni non esplicitate anche nella frettolosa relazione introduttiva, contrariamente alle regole che presiedono alla redazione di una legge in cui il Governo chiede di legiferare “al posto” del Parlamento, così come ci insegna la dottrina. “La Legge di delega è l’atto che conferisce al Governo la potestà di adottare decreti aventi valore di legge e che determina, con riferimento all’art. 76 cost., l’ambito della competenza di volta in volta attribuita al Governo”: “l’atto” deve essere una legge esaminata e approvata dalle due Camere che espressamente conferisca al Governo la delega e definisca la durata e l’ambito materiale della potestà delegata.
Della “legge”, quindi, cioè del suo strumento operativo per definizione, il Parlamento può servirsi non per dettare la disciplina di una data materia, bensì, anche dettandola in parte, per investire il Governo del potere-dovere di provvedervi, nel rispetto dei parametri contestualmente impostigli, i quali devono almeno comprendere l’indicazione del settore specifico da regolare, del tempo a disposizione per farlo e dei principi e criteri da seguire (direttive, finalità, interessi ecc.) (Cervati, Enc. del Dir.).

[stextbox id=”esclamativo”]Si fanno troppe leggi e nessuno pensa a come attuarle[/stextbox]

Siamo una Repubblica parlamentare, in cui le leggi hanno popolato un cimitero di intenzioni, finalità non attuate, lasciate cadere, superate da altre leggi, o semplicemente dimenticate tra una legislatura e l’altra.

In Italia, non solo, si legifera oltre il necessario, ma scrivere leggi è anche l’attività che assorbe di più i politici e i burocrati, mentre il problema di cui ci si dovrebbe occupare è un altro: come attuare le leggi.

Nessuno ha tempo per questo.

Si legifera alla cieca… e prima della grande crisi, anche facendo debiti.

Progetti di primaria importanza e di notevole impegno finanziario e di risorse umane sopravvivono senza che nessuno si sia mai dato la briga di valutarne i risultati: integrazione dei disabili, “zone a rischio”, vari insegnamenti, amministrazione periferica, ecc.

[stextbox id=”esclamativo”]Quasi impossibile il varo di una legge delega senza visione condivisa e maggioranza coesa[/stextbox] 

Si ritiene, comunque, che sia estremamente difficile che un Parlamento possa approvare una delega come questa: non c’è un governo solido, non c’è una maggioranza coesa, non esiste una visione condivisa e informata della direzione da imprimere al cambiamento della scuola.

Su nulla c’è un minimo accordo tra partiti (e gruppi) che garantisca un processo decisionale trasparente e innovativo e celere… per non parlare dell’approvazione dei decreti delegati.

Pesa su tutto questo anche la mancanza di analisi, rapporti, valutazioni o semplici informazioni sulle quali i deputati possano verificare gli obiettivi e controllare l’azione del Governo e dell’Amministrazione.

Ma forse il Ministro – visti i tempi – confida che il lungo e lento convoglio della legge di stabilità passerà in extremis con un maxiemendamento, trascinando anche il collegato sull’istruzione.

[stextbox id=”esclamativo”]Un nuovo Testo Unico[/stextbox]

Un altro Testo Unico è sempre utile, ma in un quadro di “semplificazione”.

Ora, questo Testo si deve scrivere in 9 mesi, nel frattempo si dovranno approvare decine di decreti legislativi (e successivi decreti ministeriali) che lo cambieranno in punti importanti: non era più saggio redigerlo dopo l’emanazione dei decreti?

Il criterio che informerà tali decreti è la semplificazione: troppo e troppo poco.

I tentativi finora esperiti in tutte le amministrazioni – compresa l’istruzione – per semplificare la massa abnorme delle leggi, sono falliti: è lo spazio della norma, che va ridotto drasticamente a vantaggio della responsabilità personale, tecnica e gestionale a tutti i livelli.

[stextbox id=”esclamativo”]I provvedimenti messi in campo per l’istruzione[/stextbox]

Una cosa è comunque certa: l’elenco dei provvedimenti sulla scuola poco hanno a che fare con l’unico criterio che dovrebbe ispirarli, cioè la semplificazione, immediatamente smentito dal punto 1 dei provvedimenti messi in campo per l’istruzione, che esordisce con la magica parola di “Riforma”:

–          riforma organica del reclutamento. In effetti non si tratta di riforma poiché vengono garantite le tutele, cioè  i così detti “diritti acquisiti” e il sistema delle graduatorie. E quindi è improbabile che si arrivi allo smaltimento del precariato, perché per smaltirlo bisognerebbe eliminarlo come canale ordinario di reclutamento, non alimentarlo come fa l’attuale sistema, confondendo il merito con il sistema dei punteggi per anzianità. E rimangono altre domande: il corso-concorso presso le istituzioni scolastiche si riferisce al luogo dove si terrà, ovvero alla competenza delle reti di scuole di bandire ed organizzare le selezioni? In altre parole: saranno le scuole a scegliere gli insegnanti o, come oggi, gli insegnanti a scegliere le scuole?

–          Organi collegiali della scuola. Quali? Gli organi territoriali ormai defunti o anche gli organi di gestione delle scuole? Si dice che gli organi Collegiali avranno competenze solo consultive. Il Consiglio d’Istituto non adotterà più il Pof?
E gli organi collegiali territoriali saranno finalmente eliminati tenuto conto delle competenze degli enti locali e delle Regioni? Sarà eliminato anche il consiglio nazionale per cedere correttamente il posto alla Conferenza delle Regioni? Sarà garantita la rappresentanza delle istituzioni scolastiche autonome e delle loro reti?

–          Reti di scuole, già definite  ampiamente  dal DPR 275/99 (art.7, 10 commi), che cosa si può aggiungere di nuovo in termini di compiti (indefiniti e quindi amplissimi) di incentivo e di forma di coordinamento, che non si possa fare con un semplice decreto o un atto di indirizzo?

–          Procedimenti relativi allo stato giuridico: è la lettera più oscura di tutte, che cosa comprenderà?  Anche i procedimenti relativi ad assunzioni, incarichi, valutazione, carriera, sviluppo professionale, figure di sistema? E il trattamento economico comprenderà anzianità, scatti, pensione? Come ci si muoverà tenuto conto che l’intera legislazione non dovrà prevedere oneri per lo stato e comunque, che la materia è oggi ben “tutelata” dalle OOSS? E poi: rivedere i rapporti tra le diverse fonti di natura legislativa negoziale … va bene come principio, ma rimarrà l’attuale articolazione della contrattazione su cinque livelli? Le Rsu saranno ancora obbligatorie ? I presidi avranno ancora  l’obbligo di contrattare o, come, nel diritto privato potranno anche farne a meno?

–          Disciplina giuridica di altri soggetti: chi sono? Ci dobbiamo aspettare alcune integrazioni dell’attuale normativa sulle scuole paritarie; oppure una diversa articolazione delle competenze stato/regione sulla formazione professionale? Oppure, ancora, l’ingresso nell’ordinamento della formazione professionale e dell’apprendistato?

–          Organizzazione delle istituzioni dell’Alta formazione: si penserà finalmente a razionalizzare le sedi dell’alta formazione? Il solo Triveneto ha più conservatori di tutta la Germania!

[stextbox id=”esclamativo”]… e per l’università[/stextbox]

Anche le norme sull’università, confermano la natura restaurativa di questo provvedimento, e il grave deficit di pensiero strategico: dove va e dove dovrebbe andare l’università italiana?

L’ossessione di ricondurre gli atenei (e le scuole) sotto il controllo ministeriale  è in contraddizione con l’evoluzione di tutte le istituzioni dell’istruzione nel mondo, sempre meno legate a modelli statalistici, sempre più differenziate nelle relazioni col territorio, nelle reti lunghe delle conoscenze, tra le funzioni di ricerca e didattica, negli approcci disciplinari, nei modelli organizzativi, nelle carriere accademiche, nelle risorse finanziarie, ecc.

Gli atenei moderni sono i luoghi della diversità dei saperi, non sono organismi geneticamente modificabili dalle norme.

Dovremmo averlo imparato dalla storia: ogni transizione culturale si è accompagnata a un’innovazione istituzionale. La nascita del pensiero occidentale ha visto la creazione dell’università medioevale, la rivoluzione scientifica del Seicento l’accademia, la rivoluzione industriale l’università di tipo tedesco. Quest’ultimo modello è servito per tanto tempo a formare le élite nazionali, ma poi il secondo Dopoguerra ha ampliato gli accessi, senza però mettere in discussione la logica aristocratica da cui era nato.

Questa contraddizione non è stata risolta e attende ancora una soluzione.

Oggi le grandi università anglosassoni si sono lanciate nell’esportazione delle attività formative in tutti i continenti utilizzando anche le tecnologie e-learning. E la qualità degli atenei determina in gran parte la fortuna delle rispettive città nella globalizzazione.

Non regge più il modello universitario che ci ha lasciato in eredità lo statalismo novecentesco (e il Ventennio). Nella transizione che stiamo vivendo bisogna ancora inventare le nuove istituzioni della conoscenza, pubbliche ma non più statali, aperte al mondo e creative nel territorio.

Attendiamo riformatori!

SINTESI dello Schema di disegno di legge collegato alla legge di stabilità 2014. “Delega al governo in materia di istruzione, università e ricerca.” Art. 1 (Delega al Governo in materia di istruzione, università e ricerca) 1. Il Governo è delegato ad adottare, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi al fine di provvedere al riassetto ed alla codificazione delle disposizioni vigenti in materia di istruzione, università e ricerca (…………………) h) per quanto riguarda la materia dell’istruzione, semplificazione dell’organizzazione amministrativa e dei procedimenti nelle seguenti materie: 1) riforma organica del reclutamento del personale docente, che garantisca la tutela delle diversa categorie di soggetti abilitati, mantenga l’equilibrio tra l e assunzioni per concorso e gli scorrimenti di graduatoria, fermo restando il rigoroso rispetto del principio del merito, e consenta lo smaltimento del precariato, anche attraverso il ricorso al corso-concorso per l’accesso all’insegnamento presso le istituzioni scolastiche ; organi collegiali della scuola, con mantenimento delle sole funzioni consultive e superamento di quelle in materia di stato giuridico del personale e di quelle rientranti nelle materia di competenza regionale ; reti di scuole, con la definizione dei compiti, degli incentivi e delle forme di coordinamento; procedimenti relativi allo stato giuridico e al trattamento economico del personale della scuola, con il superamento delle disparità di trattamento e la precisa definizione dei rapporti tra le diverse fonti di disciplina pubblicistica e negoziale; contabilità delle istituzioni scolastiche; disciplina giuridica degli altri soggetti riconosciuti dall’ordinamento vigente in materia di istruzione e formazione ; organizzazione delle istituzioni dell’Alta formazione artistica, musicale e coreutica e stato giuridico del relativo personale docente.   i) per quanto riguarda la materia dell’università, semplificazione dell’organizzazione amministrativa e dei procedimenti nelle seguenti materie : disciplina della finanza, del bilancio e dei controlli, con la riduzione dei controlli preventivi di legittimità e dei vincoli al reclutamento, la piena responsabilità dei singoli atenei per la gestione delle risorse finanziarie, l’introduzione di incentivi e sanzioni basati sui risultati della gestione in luogo di vincoli sulle relative voci di spesa, l’incentivazione di finanziamenti privati anche con maggiore libertà di spesa, la semplificazione del finanziamento privato di posti di docente ; disciplina della valutazione delle attività, prevedendo in particolare la semplificazione delle valutazioni di tipo preventivo e la funzione di coordinamento del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca in materia di raccolta e utilizzazione dei dati ; organizzazione delle università, ivi compresi gli organismi preposti, in conformità al principio di autonomia delle università medesime sancito dall’articolo 33 della Costituzione, al fine dell’eliminazione di sovrapposizioni e duplicazioni di competenze, con esclusione delle norme in materia di contabilità; contributi universitari, con la revisione del rapporto con il finanziamento pubblico e la definizione di limiti ai contributi e alla possibilità di aumento degli stessi, anche in rapporto alle condizioni economiche dello studente e della famiglia; abilitazione scientifica nazionale, con la revisione delle regole di funzionamento delle commissioni e dei criteri di valutazione e l’introduzione di meccanismi volti a contenere il numero dei partecipanti e degli abilitati ; ricercatori e assegnisti di ricerca, con la riduzione del numero di figure e l’introduzione di maggiore flessibilità nella selezione ; promozione della ricerca universitaria, anche attraverso incentivi per i docenti che ottengono finanziamenti europei e attraverso la portabilità dei finanziamenti per la ricerca. l) per quanto riguarda la materia della ricerca, semplificazione dell’organizzazione amministrativa e dei procedimenti nelle seguenti materie : finanziamento della ricerca, con particolare riferimento alla verifica dei tempi procedimentali, assicurando che gli stessi siano congruenti alla complessità oggettiva e soggettiva del procedimento, e riduzione dei termini non congrui per la conclusione dei procedimenti, nonché uniformazione dei tempi di conclusione previsti per procedimenti tra loro analoghi ; personale degli enti di ricerca, con particolare riferimento alla dirigenza e alle figure di ricercatore e tecnologo, per assicurare la corrispondenza tra lo stato giuridico e le funzioni svolte in materia di organizzazione e svolgimento della ricerca; adeguare la durata del Programma nazionale della ricerca alla programmazione europea in materia ; gestione delle risorse finanziarie, in base a criteri di flessibilità nella destinazione nei limiti delle risorse assegnate e con l’introduzione di meccanismi di controllo successivo e valutazione dei risultati.

 

[stextbox id=”download”]1)      Schema di disegno di legge collegato alla legge di stabilità 2014. “Delega al governo in materia di istruzione, università e ricerca.” 7/11/2013[/stextbox]