VI CONGRESSO ADI – novembre 2017

GLI OBIETTIVI ESSENZIALI PER DELL’ ADI PER L’ISTRUZIONE E FORMAZIONE IN ITALIA

Decentralizzazione ed autonomia scolastica

Oggi più che mai di fronte alla recrudescenza della “bulimia burocratica” che sta soffocando le scuole, occorre battersi perché decentralizzazione e autonomia scolastica si affermino, come indicato nel Titolo V della Costituzione e nelle leggi dello Stato.

E’ bene, però, chiarire che sulla decentralizzazione scolastica si sono sempre confrontate e scontrate due linee, per quanto entrambe inapplicate.

• La prima sostiene che l’emancipazione dallo statalismo avviene solo attraverso le autonomie scolastiche. Un sistema dove la gestione dell’istruzione deve spettare unicamente alle scuole, e dove lo Stato, a livello centrale, deve limitarsi a definire gli obiettivi ed eventualmente a valutare i risultati, mentre a livello periferico deve trasformarsi in uffici al servizio degli istituti scolastici. In altre parole il sistema delle autonomie scolastiche non sopporterebbe poteri intermedi, in particolare quello delle Regioni che lo ucciderebbe sul nascere . Si veda al riguardo la relazione di Sabino Cassese al Convegno ‘”Istruzione, un valore condiviso’, Roma 10 dicembre 2002; ma anche Leopoldo Elia, uno dei massimi costituzionalisti italiani, ha prospettato costantemente il rischio che si passi ad un neo-centralismo regionale.
• La seconda posizione ritiene invece che autonomie scolastiche e autonomie regionali e locali non solo non siano inconciliabili ma che, al contrario, l’autonomia scolastica non possa reggersi se non sta all’interno di un sistema di autonomie. Solo così peraltro si può garantire l’equità dell’istruzione che le singole scuole, spesso in competizione fra loro, tendono a negare. Vale la pena di ricordare quanto affermato dalla Corte Costituzionale nella Sentenza n. 13 del 13/01/2004: l'”autonomia non può risolversi nella incondizionata libertà di autodeterminazione delle scuole, ma esige soltanto che a tali istituzioni siano lasciati adeguati spazi di autonomia che le leggi statali e quelle regionali, nell’esercizio della potestà legislativa concorrente, non possono pregiudicare. Questa seconda posizione sostiene che se veramente si vuole invertire la rotta non si può che immaginare un sistema di autonomie scolastiche dentro un sistema di autonomie territoriali. Diversamente sarebbe l’immobilismo. In altri termini, se non sparirà l’amministrazione periferica dello Stato, Uffici Scolastici Regionali e Uffici Scolastici Provinciali, non cambierà mai nulla.

L’ADI ha sempre sostenuto la seconda posizione, anche alla luce delle gravi contraddizioni che pesano su IPS e IeFP, nonché sull’anacronistica divisione fra scuole dell’infanzia statali e comunali.  L’ADI ha cioè sempre sostenuto che era quanto mai opportuno delegare l’amministrazione di tutta l’istruzione e formazione alla competenza regionale, ed entro quel nuovo quadro normativo, stabilire ampie deleghe agli istituti scolastici,  impedendo il riprodursi di fenomeni centralistici a livello delle singole regioni. Una delle cause fondamentali che ha sempre impedito la attuazione del dettato costituzionale è stata la questione del personale. Per questo motivo  è naufragato il così detto Master Plan, ossia Piano delle azioni per l’attuazione del Titolo V della Costituzione, varato nel 2006, nonché la sua rivisitazione del 2010, e quella successiva del 2012.

Oggi, di fronte alla dimostrata totale incapacità e assenza di volontà della maggioranza delle Regioni di rivendicare i loro poteri ( vedremo quali competenze rivendicano sulla scuola Lombardia e Veneto dopo i risultati del recente Referendum) , l’ADi,  mentre  auspica che il processo di decentralizzazione delle competenze alle Regioni riprenda anche a geometria variabile  (3° comma art. 116 Costituzione), ha contestualmente deciso di perseguire  nuove modalità di attuazione dell’autonomia scolastica, oggi irrealizzata, attraverso la costituzione di quelli che ha chiamato:  Istituti Autonomi a Statuto Speciale, IASS. Si tratta di garantire, a chi è interessato, uno strumento istituzionale  idoneo a sperimentare forme  di essere e di fare scuola all’altezza dei complessi bisogni oggi presenti. L’obiettivo non è quello  di cambiare tutto l’ordinamento scolastico,  ma di favorire chi ha idee e motivazione ad innovare, anzichè frapporre ostacoli come oggi avviene.  Un modello che nasce non perché imposto, ma perché voluto:  un Istituto soggetto a disciplina speciale, in parte derogatoria, che apre una porta al  diverso, al “diversamente pubblico”.

Gli Istituti Autonomi a Statuto Speciale e un nuovo concetto di “pubblico”

Da tempo abbiamo definito le caratteristiche degli Istituti Autonomi a Statuto Speciale, IASS, per i quali ci siamo in parte ispirati alle Academies inglesi volute dal primo Tony Blair e per l’elaborazione dei quali abbiamo avuto l’apporto imprescindibile del Prof. Carlo Marzuoli dell’Università di Firenze. Il nostro primo obiettivo, come fu quello del governo laburista, è di rilanciare l’istruzione tecnica e professionale e di dare il meglio agli studenti delle zone più deprivate, prevedendo per essi le migliori strutture edilizie, i migliori insegnanti scelti dalla scuola, i più adeguati curricoli e  metodologie didattiche.

Ma non solo. C’è anche bisogno in Italia di creare le condizioni per valorizzare i talenti, che nel nostro Paese, sono quasi sempre mortificati, come dimostrano le indagini internazionali. Infine gli IASS rappresentano la condizione migliore per il varo di una seria, qualificata sperimentazione dei Licei quadriennali.

Il varo degli Istituti Autonomi a Statuto Speciale dovrebbe accompagnarsi a un nuovo concetto di pubblico, per dare la possibilità a nuovi soggetti di sostenerne la creazione. Si ricorda che già nel 2001 al termine del 1°Congresso ADI votammo una prima apertura a forme di  “diversamente pubblico”. In sede di Congresso verrà posto in approvazione il disegno di legge ADi sugli Istituti Autonomi a Statuto Speciale.

La Dirigenza scolastica

“Non c’è apprendimento senza adeguata leadership scolastica”.  Questa frase potrebbe essere assunta come il nostro “mantra”.  Si sa da anni, dai risultati di tantissimi studi internazionali, che il ruolo dei capi d’istituto è cruciale per innalzare il rendimento degli studenti e rendere la scuola un luogo dove “stare bene”.

Se questo è vero, non si può, come alcune organizzazioni sindacali fanno da anni, ridurre la questione della dirigenza scolastica alla pura rivendicazione di equiparazione retributiva alla restante dirigenza pubblica. Aumenti retributivi sacrosanti, non possono in nessun modo fondarsi e giustificarsi sullo statu quo in termini di mansioni e carichi di lavoro, devono invece accompagnarsi a proposte puntuali di modificazione dell’organizzazione del lavoro, dell’autonomia e della valutazione.

Non sono più accettabili le reggenze, non sono più accettabili carichi burocratico-amministrativi soffocanti. Le scuole non possono più essere “cittadelle assediate”, dove di fatto non c’è più possibilità di scelta, che significa la negazione di ogni possibilità di governare e guidare  la scuola.

Il ruolo del dirigente scolastico deve essere prima di tutto quello di:

1. leadership finalizzata all’apprendimento, che persegua il rafforzamento dell’insegnamento-apprendimento, lo sviluppo professionale, l’assunzione di responsabilità e di decisioni fondate su dati verificati;
2. leadership integrata nel territorio, che abbia una grande consapevolezza del ruolo della scuola nella società, che ricerchi consenso e condivisione fra gli educatori, i partner e il proprio territorio, che sappia instaurare strette relazioni con i genitori e gli altri membri della comunità;
3. leadership improntata a una chiara “vision” , che si fondi sulla convinzione che tutti gli alunni e tutti gli studenti possono raggiungere adeguati livelli di apprendimento, che persegua questa finalità con il massimo dell’energia, della tensione, dell’impegno e che sappia infondere questa “vision” negli altri, sia all’interno che all’esterno della scuola.

E’ allora fondamentale ridefinire standard professionali, formazione, reclutamento e valutazione dei dirigenti scolastici, questioni finora rimaste irrisolte o fallite, esattamente come è avvenuto e avviene per i docenti, con l’aggravante che le tante sanatorie previste anche dalla legge 107/2015 per i dirigenti scolastici sono ancora più dannose di quelle dei docenti.

Infine un’ultima  considerazione: è impossibile pensare che una sola persona possa svolgere tutte le funzioni richieste dalla scuola autonoma.  Per questo da anni chiediamo la creazione, accanto alla dirigenza scolastica, di una leadership intermedia, peraltro già  indicata nell’art.21 della legge 59/1997 che ne prevedeva l’attuazione contestualmente al varo della dirigenza scolastica. 

Carriera docente e leadership intermedia

Vorremmo, in primo luogo, che si prendesse definitivamente atto che il “bonus per merito” è stato, come del tutto prevedibile, un fallimento e ci si muovesse senza più indugi verso la creazione nelle scuole di figure di leadership intermedia. Il Contratto, c’è da scommetterci, rimanderà la soluzione all’ ennesima commissione, come avviene dal 1987. Ma non dovrebbe essere la contrattazione competente in questa materia. Il tema della carriera e della leadership intermedia sono questioni di stato giuridico, di legge,  poiché incidono direttamente sull’organizzazione dei servizi, il cui buon andamento non può essere lasciato ad una contrattazione privatistica ( Costituzione art. 97: I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buono andamento e l’imparzialita’ dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilita’ proprie dei funzionari.)

Il tema della leadership intermedia interna alla scuola o reti di scuole costituisce solo una parte della più complessiva carriera docente che, come noto si sviluppa anche nella dirigenza scolastica  e nella dirigenza tecnica (ispettori)e che dovrebbe estendersi oltre, anche a istituti come INDIRE e INVALSI fino allo stesso Ministero o agli USR, dove impropriamente si ricorre a comandi di docenti e dirigenti scolastici.

Ci sono varie questioni da definire quando si affronta il tema della carriera professionale. Le elenchiamo schematicamente:

1^ Questione: quali percorsi professionali?

Oltre alle varie ipotesi formulate in Italia, si sono esaminati vari modelli internazionali di percorsi di carriera docente, non per “copiare”, ma per un utile confronto e ispirazione. Qui si avanza l’ipotesi di 3 percorsi professionali, che in sintesi si indicano.

• Percorso legato all’insegnamento/apprendimento. I docenti che accedono a questo percorso, sono insegnanti eccellenti nel loro campo di insegnamento. Le loro funzioni potrebbero includere: 1)guida alla progettazione disciplinare e interdisciplinare, 2)elaborazione e diffusione di modelli innovativi di insegnamento/apprendimento, 3)tutorato dei docenti tirocinanti e dei nuovi assunti nella propria scuola e/o rete, 4)tutorato dei docenti in formazione iniziale presso le Università
• Percorso legato alla gestione del sistema istruzione. Questi percorsi dovrebbero svilupparsi su progressive differenziate figure di avanzamento professionale, che a partire dall’interno della scuola si diramano anche verso altri ruoli all’interno dell’Amministrazione scolastica. Se ne indicano i principali: 1)Capo-dipartimento, 2)responsabile/referente di sede, 3)Vicario, 4)Dirigente scolastico, 5)Dirigente tecnico (ispettore), 6)Dirigente USR e MIUR
• Percorsi specialistici. Si tratta di funzioni fondamentali per il buon funzionamento e rinnovamento del sistema scolastico, per le quali non esistono in Italia specialisti adeguatamente formati e selezionati. Le figure professionali di questo percorso possono essere specializzazioni della docenza, ma anche provenienti da altri specifici percorsi formativi. Le funzioni qui descritte possono essere esercitate a livello di scuola, di rete di scuole o presso agenzie come INVALSI e INDIRE o lo stesso MIUR e sue diramazioni (USR) o presso le Autonomie Locali. Si potrebbero prevedere le seguenti specializzazioni: 1)Esperto di progettazione dei curricoli. In Italia manca questo tipo di esperti. 2)Psicologo in campo educativo. 3)Esperto di valutazione e psicometria educativa. Anche queste figure sono indispensabili non solo a livello centrale (v.ad es. INVALSI), ma nelle stesse scuole e reti di scuole, 4)Esperto in ricerca e statistica in educazione. Due settori collegati ed estremamente carenti in Italia a tutti i livelli. 5)Documentalista.
  

2^ Questione: Formazione e Standard Professionali

Per ciascuna delle figure ricomprese nei tre percorsi, devono essere definiti specifici standard professionali e differenziati percorsi di formazione, che, a seconda del livello ( si veda ad es. il percorso di leadership) possono consistere in periodi di formazione in servizio fino a mirati master biennali.

3^ Questione: Valutazione e Reclutamento

La valutazione dovrebbe avvenire sempre sulla base degli standard professionali. Il reclutamento dovrebbe differenziarsi a seconda delle varie figure all’interno dei tre percorsi, e dovrebbe svolgersi in una progressiva differenziazione di sedi e commissioni, a cominciare dall’interno della scuola per i primi livelli fino a sedi e commissioni totalmente esterne. Le stesse scuole dovrebbero incoraggiare gli insegnanti più bravi, dinamici e desiderosi di progredire, a seguire percorsi di formazione da attestare sul proprio portfolio professionale. Per fare valere le esperienze scolastiche positive, riteniamo che l’uso del portfolio professionale sia l’elemento più significativo a questo fine. Un portfolio validato dalla commissione di valutazione e corredato da prove e testimonianze, come avviene in vari Paesi all’estero.  Può essere interessante prevedere, per determinati incarichi, la dimostrazione di saper produrre miglioramenti in scuole particolarmente svantaggiate, dove si chiede di essere espressamente incaricati per almeno 3 anni, insegnando e aiutando gli altri insegnanti a progredire.

Il reclutamento  dovrebbe escludere mega concorsi nazionali per qualsiasi figura sopradescritta. Per tutte le figure che svolgono la loro attività a livello di scuola o rete di scuole, quelle cioè che abbiamo definito come leadership intermedia, il reclutamento dovrebbe avvenire a livello di scuola o reti di scuole ogni qualvolta se ne presenti la necessità. La commissione dovrebbe essere mista interna ed esterna.

4^ Questione : Stato Giuridico, Orario di servizio e Retribuzione

Dal momento che questi percorsi prevedono la creazione di specifiche figure professionali, non incarichi temporanei ed aleatori, deve essere previsto uno specifico stato giuridico, con la definizione dei doveri e dei diritti, degli standard professionali, del percorso di formazione e delle modalità di reclutamento. Particolare importanza assume l’orario di servizio che, tranne per quanto previsto dalle figure dirigenziali, dovrebbe essere di 36 ore settimanali, con tutta la dovuta flessibilità organizzativa. Per alcune figure, come per i docenti guida o mentori interni alla scuola, o come i capi dipartimento, va previsto l’esonero parziale dall’insegnamento, per altre invece si tratta di lavoro a tempo pieno nel proprio campo, senza l’onere di insegnamento in classe. La retribuzione per queste figure deve prevedere specifica scala retributiva, non salario aggiuntivo!

5^ Questione: Quante figure professionali ? Dove reperire le risorse?

E’ evidente che occorrono analisi differenziate a seconda che si tratti di figure interne alle scuole (o che operano entro la scuola e sulla rete), o figure specialistiche su ambiti più ampi, o figure dirigenziali. Per quanto riguarda le scuole non è da escludere che siano le scuole stesse a indicare l’esigenza di averle, all’interno di un budget complessivo dell’istituto scolastico in regime di autentica autonomia finanziaria. In che rapporto si pongono queste nuove figure con gli incarichi previsti dalle varie norme: incarichi retribuiti con il fondo, funzioni strumentali, staff di presidenza fino al 10% dell’organico , animatori digitali, comandi per l’autonomia (fino a 150), comandi per progetti nazionali ( fino a 732!), nonché il bonus?

E’ chiaro che funzioni strumentali, animatori digitali, staff di presidenza, bonus e organico potenziato comandi dovrebbero essere assorbiti dalle nuove figure di leadership intermedia di scuola e/o reti di scuole. Mentre i comandi per l’autonomia e per i progetti nazionali, dovrebbero essere totalmente assorbiti dai percorsi di carriera esterni alla scuola.

La quantificazione dei costi dell’operazione da noi proposta dovrà fare in primo luogo i conti con gli attuali costi per incarichi, comandi vari e bonus, nonché con una più efficiente definizione degli organici e dell’organizzazione delle classi, oggi più attenta ai soprannumerari che ai bisogni dei ragazzi. In conclusione queste operazioni sono fattibili se si imposta una più razionale allocazione delle risorse e non ci si limita a quantificare i costi su un’organizzazione identica e immutata rispetto all’attuale, che è dispendiosa, inefficace e inefficiente.

Istruzione Professionale Statale e Istruzione e Formazione Professionale Regionale

Alcune  premesse fondamentali

• E’ un dato di fatto che gli Istituti Professionali hanno perso la loro identità dopo la legge 40/2007, con l’omologazione agli Istituti Tecnici e dopo il riordino con la perdita della dimensione professionalizzante e laboratoriale e la frammentazione delle discipline con la prevalenza di quelle generaliste.

• Gli Istituti Professionali Statali detengono il primato della più alta percentuale di abbandoni, con il 38,4% nazionale di studenti dispersi trail 1° e il 5° anno, percentuale che in tante regioni è vicina al 50%.
• L’istruzione professionale statale è in grave sofferenza, registra il maggior calo di iscritti rispetto agli altri ordini di istituti secondari di 2° grado.
• La Istruzione e Formazione Professionale ottiene risultati migliori di quelli dell’Istruzione Professionale Statale in termini di successo formativo e di inserimento nel lavoro.
• Lo sviluppo di una seria ed efficace di IeFP in sussidiarietà dentro alle scuole statali deve fare oggi i conti non solo con la rigidità del sistema scolastico, ma con la questione della sostenibilità delle risorse da parte delle Regioni, a cui oggi spettano oltre i ¾ dei costi.

Le proposte dell’ADi sono radicali e in sintonia con quanto fatto a Trento e Bolzano:

• la soppressione degli attuali percorsi professionali statali;
• la trasformazione di una parte degli Istituti Professionali in Istituti Tecnici (Tecnico-Professionali, era originariamente la definizione della legge 40/2007);
• l’utilizzo di una parte consistente degli Istituti Professionali per impartire le qualifiche e i diplomi dell’Istruzione e Formazione professionale, in termini di sussidiarietà complementare, almeno finchè non si trovino altre più radicali soluzioni.

Si tratta di una soluzione che richiede il coinvolgimento determinante delle Regioni, per i poteri esclusivi che hanno mantenuto sulla IeFP e per quelli di legislazione concorrente sull’istruzione. Ci conforta il  Documento della Conferenza delle Regioni del 24 marzo 2016 su “Istruzione e formazione”,  in cui si sostiene  la prospettiva di una auspicabile unificazione dell’istruzione professionale statale nel sistema dell’istruzione e formazione professionale. 

Questa soluzione comporta che lo Stato si faccia quasi interamente carico del finanziamento di questi percorsi, tenuto peraltro conto che si propongono in sostituzione degli IPS, e che  in essi si assolve l’obbligo di istruzione. Questa soluzione è tanto più importante al Sud dove sono quasi inesistenti i Centri di Formazione Professionale.

Si tratta di un provvedimento attraverso il quale valorizzare e progressivamente unificare “due sistemi entrambi schiacciati, l’uno, l’IeFP, per mancanza di risorse, l’altro, l’IPS, per rigidità di sistema” , come afferma il citato documento delle Regioni. Spetta inoltre allo Stato un compito fondamentale, già previsto dal D.Lgs 226/2005,ossia la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni della IeFP, in modo da uniformare a livello nazionale una situazione tuttora molto disomogenea.

L’ADI chiede infine che proprio gli Istituti Professionali, che diventano centri per lo svolgimento dell’IeFP, diventino Istituti Autonomi a Statuto Speciale,  liberati dalle pastoie burocratiche attuali e autonomi nel reclutamento del personale e nella realizzazione dei curricoli.

Scuole dell’ infanzia: superare l’ anacronistica dicotomia fra scuole statali e comunali

E’ inconcepibile continuare a considerare le scuole comunali alla stessa stregua delle paritarie private. Non esiste in nessun Paese una tale dicotomia tra scuola dell’infanzia statale e comunale,  e la legge 107 e relativo decreto avrebbero dovuto  cominciare a sanare questa situazione, attraverso due provvedimenti: a) più contributi agli Enti locali,  b) omogeneità di condizioni normative e retributive fra insegnanti comunali e statali.

Solo attuando le due condizioni sopraesposte si può superare l’attuale  situazione di grave precarietà e decadimento delle scuole comunali. E’ miope fare morire di lenta agonia queste scuole, anche perché in alcune grandi città, come Milano  e Bologna, rappresentano tuttora la maggioranza e sono state modelli da imitare e da preservare. Rimane per ADI evidente che la migliore soluzione sarebbe la decentralizzazione della gestione di tutte le scuole dell’infanzia ai Comuni, come è nella maggior parte dei Paesi europei.