PUBBLICO IMPIEGO, PATTO E CONCORSI

PUBBLICO IMPIEGO, PATTO E  CONCORSI:
BUONI I PROPOSITI,  MENO LE STRADE INTRAPRESE

di Carlo Marzuoli*

I fatti sono due,  il  Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la  coesione sociale   nonché la norma  sulla semplificazione delle procedure concorsuali (art. 10 D.L. n. 44/2021) .

L’uno aiuta a meglio comprendere l’altra  (e viceversa). 

1. PATTO PER L’INNOVAZIONE DEL LAVORO PUBBLICO E LA COESIONE SOCIALE

Propositi buoni ma non nuovi

Il Patto rende  evidente che il Presidente  del Consiglio e il  Ministro per la Pubblica Amministrazione cominciano a farsi carico operativamente di una questione  da tutti ritenuta decisiva per le sorti del Paese. L’evento è indubbiamente positivo.  I propositi sono buoni.  Tuttavia, non sono nuovi: sono enunciati  da decenni  e, però, in gran parte da altrettanti  decenni inattuati. L’esperienza sembrerebbe  suggerire di   cambiare, in parte, la strada finora seguita. I dubbi iniziano qui.

L’assenza di iniziativa legislativa

Il Ministro per la  Pubblica Amministrazione   – si legge – “intende avviare una nuova stagione di relazioni sindacali che punti sul confronto con le organizzazioni delle lavoratrici e dei lavoratori e a centrare obiettivi ambiziosi”.

Il confronto con le organizzazioni sindacali è indispensabile. E’ bene dirlo e ribadirlo.   Sennonché il Governo, per mettere meglio a frutto detta via,  dovrebbe indicare, prima,  per suo conto, in separata sede e in modo significativo (cioè sufficientemente chiaro da potere essere parametro utile per verificare la bontà o meno del suo successivo operato),  gli obiettivi che intende “centrare” e  gli  strumenti che intende utilizzare, in particolare l’iniziativa legislativa (con il  conseguente coinvolgimento del Parlamento in un momento precedente e non dopo, come invece avviene con il decreto legge, che non a caso è un’eccezione)  e la contrattazione collettiva. E’ un aspetto  importante sia dal punto di vista della correttezza costituzionale sia dal punto di vista sostanziale. Gli obiettivi programmati non sono tutti eguali né per complessità, né per rilevanza, né per costi e dunque non possono essere perseguiti senza operare contestualmente e ordinatamente sull’un piano  (la legislazione) e sull’altro (la contrattazione).

Sotto altro profilo, è ragionevole pensare che la forza del Governo e della parte pubblica,  in vista e in sede della trattativa contrattuale, per un verso dipende dal fatto che   esse  abbiano alle spalle la (previa) fissazione legislativa di determinati aspetti sostanziali e per un altro dal fatto che il  Governo abbia dato segni chiari e  impegnativi di volere comunque  certi risultati,   se del caso utilizzando il suo potere di iniziativa legislativa. In mancanza, l’attore pubblico finisce per essere la parte debole.   Ed è appena il caso di rammentare  che nei confronti dei cittadini  il Governo (oltre al Parlamento) è il responsabile e  non la sua controparte contrattuale (che deve rispondere alle categorie rappresentate).

Questo  Patto, invece, sia per ciò che vi è scritto sia per ciò che non vi è scritto, appare “puntare” troppo sulla strada di sempre.

Una buona legge non solo tagli

Le preoccupazioni aumentano quando il Patto spiega che “non servono tanto nuove leggi, quanto la capacità di adattarsi a scenari estremamente mutevoli con flessibilità”.  

Il richiamo alla flessibilità  è quanto mai pertinente e condivisibile, essa sta dentro il  “buon andamento” (art. 97 Cost.). Fuorviante invece è il ruolo che viene  assegnato  alla legge.

La  flessibilità  non è fine, è un mezzo (fra  altri)   per   assicurare valori,  risultati,  diritti e  interessi la cui identità, misura e garanzia sono  nella legge, a cominciare dalle leggi che tutelano i lavoratori e il lavoro (si pensi alla L. n. 300/1970, Statuto dei lavoratori).

Le leggi sono tante e   spesso mal confezionate (ad esempio attraverso i continui rimandi ad altri testi normativi o ad altri atti) e occorre rimediare. Nel contempo, però, difficile pensare che i problemi, specie quelli sostanziali e di fondo,  si possano  risolvere solo tagliando  le leggi.   L’esigenza da soddisfare (e dunque il come rimediare) è quella di trovare (art. 97 Cost.)  l’equilibrio migliore, in relazioni ai tempi e  alle situazioni,  fra flessibilità  su certi aspetti e rigidità su altri.  Ciò che serve è una buona legge (insieme a  una buona amministrazione).

Conclusione  in verità banale ma da ripetere  ogni volta, tanto più che il Governo  parrebbe a breve portare a compimento  il decreto sulle semplificazioni.

Per un corretto ordine dei ruoli

Quanto accennato trova conferma nel Patto medesimo. Si  afferma, ad esempio,  che    la “rivisitazione” riguardante gli “ordinamenti professionali” dovrà avvenire “nell’ambito dei principi costituzionali e delle norme di legge in tema di accesso e di progressione di carriera” e si prende atto, per certi aspetti, che si dovrà provvedere “anche attraverso specifiche modificazioni legislative”.  E’ un’ulteriore  dimostrazione del fatto che occorre intervenire sullo stato della legislazione vigente  in negativo (abrogando) e anche in positivo (sostituendo).  Non sorprende:  si vogliono infatti  introdurre  cambiamenti che in (quasi) trenta  anni di vita dell’attuale sistema di contrattazione non sono stati realizzati.  Forse, sarebbe il momento di   guardare anche alla legge come alla via maestra e trainante e non come mezzo a cui forzatamente dover ricorrere per cercare di attuare un progetto in altra sede e  modo  definito.  Presumibilmente, per altro verso,  rimettere a posto il corretto ordine (in generale)  dei ruoli (prima la legge) potrebbe servire pure a evitare incidenti di percorso (con rimessa  in discussione di temi ritenuti già chiusi)  e tempi non facilmente prevedibili.

Ad esempio, la scuola. Se non si innovano  e non si  arricchiscono  le  competenze che si devono acquisire (i diversi possibili contenuti e tipizzazioni delle funzione docente, che è un ufficio pubblico caratterizzato da particolare autonomia e responsabilità),   e di conseguenza anche la disciplina  in materia di reclutamento e di  carriera, oppure  alcuni aspetti  del sistema istruzione che  si riflettono sul personale (autonomia e identità degli istituti scolastici, ruolo del dirigente, struttura, ruolo dei docenti e degli esterni, assetto delle  amministrazioni ministeriali,  raccordi con le competenze di altri enti,   poteri di indirizzo e di  valutazione dell’amministrazione ministeriale, ecc.),  è difficile  ipotizzare il successo dell’azione di governo.

Le ragioni sono numerose, una almeno è da ricordare,  senza mitizzazioni e senza enfasi.   I propositi di cui si tratta, per produrre utili novità,  devono incidere   in profondità su essenziali aspetti culturali, tecnici,  politici,  su abitudini, su legittimi interessi, su  modi di pensare, su  tradizioni ricevute, sulla  molteplicità e trasversalità dei conflitti coinvolti. Al fine di  assicurare un’accettabile civile e serena convivenza (e anche un po’ felice) bisogna avere consapevolezza delle ragioni proprie e altrui e approfondire e confrontare dottrine e analisi. Su tante questioni non abbiamo ricette preconfezionate,  la scienza (come si sta vedendo)  dà certezze spesso molto “relative”, abbiamo  solamente il valore del rispetto dell’altro e il principio di ragionevolezza, non ci sono  scorciatoie efficaci: occorrono  un  confronto e un dibattito  pubblico il più estesi possibile. E’ il percorso più adatto:  è in grado meglio di altri di consentire che le  posizioni che risulteranno vincenti possano  trovare leale e corretta attuazione da parte di tutti.   Questo non è un profilo formale (“astratto”, “teorico”, “accademico”  e simili) ma sostanziale e  di comune buon senso. Né di per sé impedisce, se del caso,  interventi in via di urgenza.

2. LA NUOVA DISCIPLINA SUI CONCORSI

La nuova disciplina sui concorsi: l’intento è condivisibile. Lì (nel Patto) obiettivi “ambiziosi”, qui il superamento di  un modello ormai superato. I dubbi riguardano, di nuovo, il mezzo usato.    

Nella  legge,  lunga o breve che sia,   comunque ci si imbatte.  Però,  se  all’appuntamento si arriva  sotto la dominate insegna  “meno legge” invece che  “buona legge”, difficile essere ottimisti.  

Il concorso è una cosa che deve   obbedire a principi che spingono in direzioni contrastanti e comporta o può comportare  valutazioni complesse, in parte ineliminabili e in parte opinabili. Pochi sono i principi  che sollevano  meno problemi (non per questo peraltro sempre soddisfatti):  trasparenza del percorso, a cominciare dall’indicazione del posto da coprire,  e trasparenza delle decisioni; pubblicità dell’uno e delle altre.   Per il resto, gli articoli 51 e 97 Cost. non vogliono dire   che tutti possano accedere a tutti i concorsi (perché non tutti i compiti da assumere  sono identici). Dunque: i requisiti e l’accesso possono (anzi debbono) essere differentemente regolati.  Da altro lato, l’imparzialità non significa  che si debbano ridurre il più possibile i margini di discrezionalità  delle valutazioni che l’amministrazione deve compiere; questo è uno dei casi in cui  è necessario, spesso,  proprio l’opposto.  Inoltre, le procedure, le regole e i criteri del concorso debbono tener conto del principio di buon andamento  in relazione alle competenze da acquisire,   in relazione ai  tempi e in relazione ai costi.  Insomma, una “buona legge” richiede un’operazione che metta  in contatto le differenti logiche di quei principi e che  li proporzioni l’un l’altro senza che alcuno ne rimanga  eccessivamente sacrificato.  Il risultato deve essere un modello nel suo insieme ragionevole e appropriato  rispetto al tipo di bisogno da soddisfare. E, naturalmente, una procedura di concorso potrà essere  “buona” nel senso anche di utile se potrà fondarsi su un assetto normativo che abbia già delineato quali sono le specifiche  competenze, in atto e in prospettiva, di cui l’amministrazione necessita. In mancanza,  sarà inutile (o, peggio,  dannosa), perché potrà  consolidare una situazione che dovrebbe invece essere più o meno profondamente modificata. Si pensi, di nuovo, alla scuola.

Ebbene, le prime disposizioni dell’art. 10 (Misure per lo svolgimento  delle procedure per i concorsi pubblici”) D. L. n.44/2021, dettato in nome dell’emergenza, contengono in realtà  anche precetti concernenti   un  regime ordinario (valutazione preselettiva ai fini dell’accesso alle prove;   riduzione delle prove).  Sul punto non interessa ora entrare nel merito, interessa invece notare una sbrigatività eccessiva e l’assenza di una qualche  significativa traccia di esperienze ed elaborazioni pure  disponibili (si veda, ad es.,  in “Il fattore umano. Vademecum per assumere presto e bene nelle amministrazioni pubbliche”, in https://www. forumdisuguaglianzediversita.org).

Torna in evidenza l’osservazione precedente.  Siamo dinanzi a questioni impegnative sul piano sia tecnico-culturale sia politico sia di rilevanti interessi di tante persone, a cominciare dall’individuazione di coloro a cui è attribuito il diritto di  partecipare. Anche questi   problemi  sarebbero da affrontare  attraverso un adeguato dibattito volto a  promuovere l’intervento del pubblico (partiti, sindacati, associazioni, singoli,  esperti, ecc.). A tal fine male si presta, a parte  ogni altro rilievo, il decreto-legge.

L’emergenza non può definire l’ordinario

Si dirà:  c’è l’emergenza.  Giusto.  Ma l’art. 10, come detto,  dispone innanzitutto per l’ordinario, non si limita all’emergenza.

Quanto, poi, all’emergenza, le relative disposizioni  dovrebbero essere  il più possibile aderenti a specifiche delimitate  situazioni  (non all’emergenza in generale) e soprattutto, tali da non pregiudicare per il futuro l’adeguatezza di un’indispensabile nuova disciplina ordinaria.  In definitiva: dovrebbero essere  tali  da non trasferire nel futuro i mali del passato o da contenerli nella misura minima possibile.  Nel caso, invece, non pare sia così.

* Carlo Marzuoli (già ordinario di diritto amministrativo nell’Università di Firenze)